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ED - INFORMATIVO AMBIENTAL
Desde: 12/09/2009      Publicadas: 16      Atualização: 22/08/2011

Capa |  CONFLITOS AMBIENTAIS  |  GESTÃO AMBIENTAL  |  LEIS AMBIENTAIS  |  MEIO AMBIENTE  |  PARCELAMENTO DO SOLO  |  SANEAMENTO BASICO


 CONFLITOS AMBIENTAIS
  23/01/2010
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A inaplicabilidade do Código Florestal em área urbana
A Constituição Federal ampara o entendimento supra. Inicialmente, cumpre asseverar que o Município possui competência para promover o ordenamento territorial (CF, art. 30, VIII) e para proteger o meio ambiente (CF, art. 23). O artigo 182 da Magna Carta confere a tônica da tutela dos recursos naturais em área urbana ao estabelecer que, ao disciplinar o uso e ocupação do solo urbano devem o Município "ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes" e, também, que "a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor". Como o plano diretor já contempla a proteção dos recursos naturais nas áreas urbanas (Lei 10.257, arts. 1º e 2º), o Código Florestal somente pode ser aplicado às cidades naquilo que for compatível com o espaço urbano, inclusive no que tange às restrições previstas no seu artigo 2º.
A inaplicabilidade do Código Florestal em área urbanaSentimos dentro de nós uma preocupação constante não só pela nossa casa, como também pela nossa cidade.
Embora estejamos voltados para ocupações diferentes, todos nós temos uma opinião própria acerca dos problemas da cidade.
Todo aquele que não participa de questões desta natureza é considerado, entre nós, um mau cidadão, não um cidadão silencioso.
"Somos nós que decidimos sobre tais assuntos ou pelo menos refletimos sobre eles profundamente."
Pericles, Ano 430 A. C.
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1. INTRODUÇÃO
O último século foi um período de acelerado crescimento das cidades causado pela explosão demográfica e grande êxodo rural. O adensamento populacional aconteceu de forma totalmente desordenada, ocasionando sérios problemas nas cidades, principalmente no que se refere aos impactos ambientais causados pela urbanização de novas áreas, como afirma DEL GROSSI (1991) [01]:
"As décadas de 60, 70 e 80 foram palco de várias decisões políticas e econômicas que concorrem para uma grande expansão do sítio urbano. (...) Como resultado dessa expansão, processos geomorfológicos são alterados, e, em conseqüência, cheias, ravinas, voçorocas e desabamentos passam a constituir problemas afetando toda a comunidade".
Os impactos ambientais em zona urbana ocorrem em contexto absolutamente diferente daqueles existentes em área rural e, portanto, requerem solução legal e política ajustada às peculiaridades do caso concreto. O crescimento populacional descontrolado e a má distribuição de renda impelem a população carente a ocupar topos de morros ou outros locais listados no Código Florestal (Lei 4.771/65) como área de preservação permanente " APP; grandes Avenidas dos centros urbanos foram e continuam sendo construídas dentro da faixa marginal de 30 metros prevista no artigo 2º da Lei Federal 4.771/65; condomínios residenciais de alto padrão têm sido edificados em áreas arborizadas e no entorno de lagoas. Enfim, seja pela ocupação desordenada da camada menos favorecida, seja pela falta de alternativas para edificações regulares, novas áreas têm sido utilizadas, gerando polêmica divergência quanto à aplicabilidade, em núcleos urbanos, da rígida imposição de serem mantidas intactas as "áreas de preservação permanente" elencadas no Código Florestal.
Além das referidas questões de ordem prática, a divergência se alimenta de conflitos de leis e de questionamentos acerca da competência legislativa dos entes federativos. Afinal, hão de prevalecer as normas de caráter ambiental - código florestal - ou de a disciplina urbanística de uso e parcelamento do solo? Deve imperar a vontade do Município, expressada através do seu Plano Diretor, ou o poder de polícia dos órgãos estaduais e federais de meio ambiente? As divergências sobre o assunto estão lastreadas ainda em mais um elemento: a imprecisão da disciplina legal das APPs, que dá margem a interpretações variadas e conduz ao descumprimento da norma em áreas urbanas. O presente trabalho objetiva contribuir para a discussão sobre a aplicabilidade, em áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, do regime de áreas de preservação permanente previsto no Código Florestal.
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2. DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
As áreas de preservação permanente podem ser divididas em ex vi legis e as declaradas por ato do Poder Público. As últimas são postas no mundo jurídico através de uma declaração do Poder Executivo, como prevê o art. 3º do Código Florestal, enquanto que as primeiras existem tão somente pela eficácia do Código Florestal, estando arroladas no art. 2º deste diploma. Este trabalho versa somente sobre as APPs ex vi legis.
Com efeito, de acordo com o art. 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, Código Florestal Brasileiro, "consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d´´água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima seja:
1) de 30 (trinta) metros para os cursos d´´água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2) de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d´´água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura;
3) de 100 (cem) metros para os cursos d´´água tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4) de 200 (duzentos) metros para os cursos d´´água que tenham de 200 (duzentos) a 500 (quinhentos) metros de largura;
5) de 500 (quinhentos) metros para os cursos d´´água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d´´água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d´´água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas com declividade superior a 45º, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.
Por seu turno, o artigo 3º contempla a possibilidade do Poder Público criar APPs, em se tratando de "florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:
a) a atenuar a erosão das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar as faixas de proteção ao longo das rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do território nacional, a critério das autoridades militares;
e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçadas de extinção;
g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;
h) a assegurar "condições de bem estar público."
Além das APPs previstas no Código Florestal, é possível a identificação de novas hipóteses através de lei [02], valendo mencionar que portarias, decretos e resoluções não são instrumentos hábeis para instituir APPs. Isto porque, ao ser considerado "de preservação permanente", a área passa a receber cuidados especiais e a impor, especialmente para o seu proprietário, sérias restrições ao seu direito de uso e gozo. Somente lei em sentido concreto pode inovar no mundo jurídico, criando direitos e obrigações.
Conforme previsão do artigo 4º do Código Florestal [03], cuja redação foi completamente alterada pela MP 2.166-67, a supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse sociais, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. O parágrafo 2º do artigo 4º excepciona a regra ao determinar que, em se tratando de área urbana, a supressão de vegetação em APP dependerá de autorização do órgão ambiental municipal competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico. Como se vê, não há como negar, como insistem muitos, que o fato das áreas estarem em zona urbana altera o regime de proteção legal dos recursos naturais.
Com efeito, o parágrafo segundo representa exceção à intocabilidade de APP e, por se tratar de área urbana, até mesmo dispensa a exigência da declaração de utilidade pública ou interesse social para a supressão da vegetação. Aqui, mais uma vez, se pretendeu reforçar a tese de que cabe ao Município a disciplina do uso e ocupação do solo em seu território, mormente em se tratando de zona urbana [04].
Ainda nesta esteira, vale lembrar que mais uma exceção à regra de proibição de supressão de vegetação das APP é contemplada nos parágrafo terceiro e quarto do artigo 4º, ou seja, a supressão eventual e de baixo impacto ambiental [05]. Neste caso, também se dispensa a declaração de utilidade pública ou de interesse social, exigindo-se tão somente que haja autorização do órgão ambiental competente, que então indicará as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor. Estes parágrafos evidenciam que o grau de impacto está diretamente proporcional ao rigor no tratamento das APPs e, sendo assim, pode-se concluir que a maior flexibilidade no tratamento dos recursos naturais situados em áreas urbanas também deve à sua menor sensibilidade ecológica, já que se tratam de áreas com intensa pressão populacional e preponderantemente destinadas a atender aos reclames da comunidade.
Neste sentido, vale transcrever o texto do Parágrafo único do artigo 2º do Código Florestal, que será analisado no próximo tópico:
"No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo."
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3. DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE EM ZONA URBANA
As evidências indicadas no item 2 supra conduzem à inaplicabilidade da regra geral da intocabilidade das áreas de preservação permanente em zona urbana, mas, lamentavelmente, a doutrina majoritária abraça a visão conservacionista do Direito Ambiental, notadamente do Código Florestal, defendendo posição diametralmente oposta.
A divergência sobre o tema muito se deve à interpretação destoante de dispositivos do Código Florestal, principalmente do parágrafo único de seu artigo segundo [06]. De acordo com a corrente mais conservadora, o referido parágrafo único serviria para impor, além das restrições porventura estabelecidas no plano diretor, a observância também das limitações (mínimas) previstas no caput do artigo 2º; para outros, o mencionado dispositivo do Código Florestal imporia um patamar de proteção máximo (teto) a que se subordinaria o plano diretor; e, no entender de uma terceira corrente, o Código Florestal simplesmente não se aplicaria às áreas urbanas, que seriam disciplinadas pelo plano diretor e leis de uso e ocupação do solo.
Vale transcrever o posicionamento das diferentes linhas de pensamento sobre o tema, ressaltadas pela Consultora Legislativa da Câmara dos Deputados, Dra. Suely Mara Guimarães de Araújo [07]:
"Por um lado, tem-se a seguinte afirmação:
"Esse termo não pode ser compreendido como significando as mesmas quantidades numéricas contidas na norma federal, pois assim não seria a lei municipal senão mera repetição daquela."
"Não pode também ser entendido como estabelecendo aquelas quantidades como limite mínimo a ser obedecido pelo legislador local, que assim só poderia estatuir restrições maiores. Isso porque tal situação redundaria no paradoxo de se impor para o espaço urbano padrões mais rigorosos do que para o natural."
"Por conseguinte, a expressão limites apenas pode significar que a lei municipal não pode fixar padrões mais rigorosos do que os contidos na federal, que constitui, por assim dizer, o seu teto. Esse critério visaria assegurar que não fosse a propriedade urbana mais onerada que a rural pelas restrições impostas à sua utilização em prol da preservação ambiental." [08]
Na mesma publicação, insere-se posição diametralmente oposta:
"Há quem sustente que os limites referidos no art. 2º, do Código Florestal, são limites máximos para a propriedade urbana, ou seja, as leis locais poderiam estabelecer faixas inferiores. Na verdade, não o são. Ao contrário, são limites mínimos." [09]
Há, ainda, autores que defendem a simples inaplicabilidade dos limites para APPs constantes do Código Florestal às áreas urbanas, remetendo o assunto à legislação urbanística:
"Portanto, as faixas indicadas na letra a do artigo 2º do Código Florestal variam de acordo com a largura dos rios ou cursos d´água, sendo de trinta metros a faixa mínima, em ambos os lados, medida das suas margens e de um raio mínimo de cinqüenta metros nas nascentes e nos chamados olhos d´água.
"Ao redor de lagoas, lagos ou reservatórios de água naturais ou artificiais as faixas mínimas variam de acordo com a utilização desses mananciais.
"O nosso entendimento é o de que essas exigências são para imóveis situados na zona rural, não só pelo que estipula o parágrafo único do art. 2º do Código Florestal, anteriormente transcrito, como pelo advento da Lei 6.766/79, que determinou, para loteamentos urbanos, uma faixa non aedificandi de quinze metros ao longo das águas correntes e dormentes." [10]
Apresentadas as divergências, que são de suma importância para se compreender a polêmica ao derredor do tema, cumpre ao aplicador do Direito atentar para o fato de que o parágrafo único do artigo 2º há de se coadunar com o sistema jurídico pátrio e não pode receber interpretação que conduza à sua desnecessidade ou sua incompatibilidade com o sistema jurídico pátrio ou com o próprio caput do dispositivo. Assim, é forçoso reconhecer que o referido parágrafo único indica restrições máximas que poderiam ser exigidas para áreas urbanas. Corrobora com este posicionamento Paulo José Villela Lomar, ex-chefe de Assessoria Jurídica da Secretaria de Planejamento Urbano do Município de São Paulo, cujo raciocínio claro, apresentado no artigo "O Parcelamento do Solo para Fins Urbanos", vale a pena ser transcrito:
"A redação da parte final do texto deste parágrafo único é incoerente e contradiz o seu próprio conteúdo e significado, pois a determinação de serem "respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo" torna absolutamente inútil o estatuído no restante deste parágrafo único. Bastaria a supressão do parágrafo para fazer prevalecer os princípios e limites a que se refere este artigo. Este parágrafo só se justifica, e adquire sentido, se for para excepcionar dos princípios e limites deste artigo as faixas situadas ao longo dos rios e cursos d"água em áreas urbanas e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas." [11]
Urge enfrentar o tema e buscar a real intenção do legislador, exercitando a interpretação do parágrafo único do artigo 2º em sintonia com os demais dispositivos do Código Florestal e com o ordenamento jurídico brasileiro. Não há dúvida, os princípios da hermenêutica jurídica apontam para a necessidade de se interpretar as normas legais de acordo com seu valor lingüístico, mas sem perder de vista a finalidade no texto, buscando, através da semântica, uma interpretação sistemática do dispositivo. Como pontifica Carlos Maximiliano [12]:
"O fim inspirou o dispositivo; deve, por isso mesmo, também servir para lhe limitar o conteúdo; retifica e completa os caracteres na hipótese legal e auxilia a precisar quais as espécies que na mesma se enquadram. (...). O fim não revela, por si só, os meios que os autores das expressões de Direito puseram em ação para o realizar; serve, entretanto, para fazer melhor compreendê-los e desenvolvê-los em suas minúcias."
Ressalte-se que a hermenêutica jurídica contemporânea se inspirou no método finalístico preconizado por Carlos Maximiliano e evoluiu para a incorporação de novos elementos que, de acordo com Castanheira Neves, seriam: "1) factores ontológicos, que compreenderiam a "natureza das coisas" e "os argumentos de carácter institucional; 2) factores sociais, abrangendo os interesses, as situações jurídico-sociais relevantes, a própria estrutura jurídico-social referida intencionalmente pela norma, os efeitos produzidos pelo próprio decisum, etc.; e 3) factores normativos, no seu sentido estrito, albergando os critérios ético-jurídicos, normativo-sociais, os conceitos de valor, justiça, etc. Conclui o insigne autor, citando Esser, que ´cada interpretação representa uma associação de lex scripta e jus non scriptum, a qual unicamente cria a própria norma positiva´." [13]
Em sendo assim, não se pode olvidar que o Código Florestal visou estabelecer normas e padrões para a tutela de florestas e do meio ambiente natural alheio à realidade urbana, considerando a intervenção humana como elemento meramente incidental. A quase totalidade dos dispositivos expressamente se reporta às atividades rurais, como os artigos 8º, 16, 17, 25, 37, 37A, 44, e 44A. Em contrapartida, unicamente em três oportunidades há menção à área urbana no Código Florestal, sendo todas frutos de alterações posteriores que visaram dirimir dúvidas e estabelecer que a regra do caput não se aplicaria para zonas urbanas (parágrafo único do art. 2º, acrescido pela Lei nº 7.803, de 18/07/89; §2º do artigo 4º, criado pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 24/08/01; e parágrafo único do art.22 criado pela Lei nº 7.803, de 18/07/89).
Ressalte-se que mesmo sem ter sido objeto da tutela perseguida pelo Código Florestal, a vegetação existente em núcleos urbanos já constituídos ou mesmo em áreas de expansão urbana merece ser protegida, até mesmo por comendo constitucional. A tutela legal das áreas verdes em centros urbanos existe, mas deve se compatibilizar com a realidade inexorável de que as cidades abrigam a maioria da população nacional, com toda a infra-estrutura necessária.
Pelo exposto, tem-se como imperioso admitir que os "limites", imprecisamente referidos no parágrafo único do art. 2º da Lei 4.771, jamais podem ser entendidos como imposição das mesmas exigências do caput para as áreas urbanas, afinal, se assim fosse, o que seriam os planos diretores e leis de uso do solo senão normas engessadas e simples repetição do Código Florestal? Noutra linha de raciocínio, também não se pode entender que, através da palavra "limites", o legislador federal pretendeu impor limitações mínimas ao legislador municipal, já que isto conduziria ao absurdo de populosos espaços urbanos serem submetidos a óbices superiores àqueles previstos para inóspitas áreas rurais.
Enfim, a melhor interpretação leva ao reconhecimento de que a expressão "limites" foi inserido no texto do parágrafo único como restrição máxima, ou seja, leva à proibição de que venham a ser exigidos padrão de proteção superior ao contido no artigo 2º do Código Florestal, consoante sustentam diversos estudiosos da matéria, a exemplo de Ana Lucia Moreira Borges e Ronald Victor Romero Magri [14].
O plano diretor e leis de uso do solo se apresentam como os instrumentos legais, por excelência, para a disciplina das áreas verdes em núcleos urbanos e em áreas de expansão urbana. Neste sentido, vale transcrever as lições de Edis Milaré [15]:
"A preservação de áreas verdes no perímetro urbano dos Municípios tem o objetivo de ordenar a ocupação espacial, visando a contribuir para o equilíbrio do meio ambiente em que mais intensamente vive e trabalha o homem. As normas que disciplinam no meio ambiente urbano, a preservação de áreas verdes, são as contidas no Plano Diretor, na lei de uso do solo, seja municipal, seja metropolitana, e em outras editadas especialmente para tal fim. (...)
"A supressão de árvores ou formações arbóreas isoladas em áreas urbanas, que não se enquadrem em qualquer das situações de proteção ambiental, pode ser feita mediante simples autorização do Poder Público Local, quando a lei assim o exigir"
A aplicação da regra de preservação das APPs listadas do Código Florestal indistintamente para zonas urbanas e rurais é desarrazoada por desprezar as substanciais diferenças entre tais zonas. A proteção do meio ambiente natural tem que ocorrer também nas cidades de modo a assegurar o bem-estar social, mas isto não quer significar intocabilidade das áreas referidas no art. 2º do Código Florestal. É admissível a supressão de vegetação, mediante o controle do Poder Público, que deve avaliar cada caso e exigir a adoção de medidas compensatórias ou mitigadoras "através de práticas de planejamento, monitoração e controle da qualidade de vida urbana" [16].
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4. RAZOABILIDADE NA INTERPRETAÇÃO JURÍDICA
A aplicação do texto legal requer prévio exercício de interpretação da norma à época em que se situa o intérprete, a fim de que a mesma se adapte à realidade. A letra da lei não é unívoca, daí "è necessário dizer que, pelo processo interpretativo, não decorre a descoberta do unívoco ou do correto sentido, mas, sim, a produção de um sentido originado de um processo de compreensão, onde o sujeito, a partir de uma situação hermenêutica, faz uma fusão de horizontes a partir de sua historicidade. Não há interpretação sem relação social" [17].
Nos valemos das mesmas indagações do Consultor jurídico do Ministério do Meio Ambiente, Dr. Vicente Gomes da Silva [18], para demonstrar a total falta de razoabilidade que permearia o Código Florestal se o seu artigo 2º se prestasse para disciplinar a gestão de recursos naturais em cidades ou em áreas de expansão urbana:
"como compatibilizar o conceito de largura ou metragem estabelecidas na lei para os corpos d"água existentes nos centros urbanos? Como resolver, por exemplo, a proibição de construção de prédios públicos, ou mesmo residenciais, nos topos de morros, montes, montanhas, serras, nas encostas, nas bordas dos tabuleiros ou chapadas se boa parte das cidades brasileiras encontram-se no litoral e quase todas construídas em regiões e locais que se enquadram na proibição da norma?"
Diante do crescimento populacional, da exigüidade de áreas edificáveis e das construções informais, como proibir a supressão da vegetação existente em, no mínimo, 30m da faixa marginal de pequenos córregos que cortam os grandes centros urbanos [19]? Como conter a edificação de casas e prédios em áreas vegetadas com declividade superior a 45º? Tanto é desarrazoada aplicar as restrições das APPs nas áreas urbanas que é inconcebível a destruição de ruas, avenidas e bairros inteiros que teriam sido construídos em desrespeito ao Código porque situados em áreas antes vegetadas como ao longo de córregos existentes nos centros urbanos; se apresenta também absurda a responsabilização criminal [20] de moradores de residências e estabelecimentos comerciais construídos em tais locais ou, ainda, da população carente que costuma ocupar justamente os morros ou entorno de rios ou lagoas.
É cediço que o planejamento da área urbana tem por finalidade a qualidade de vida da população e requer ocupação e criação de infra-estrutura e serviços públicos que lhe dê suporte. Via de regra, as áreas se encontram antropizadas ou em vias de serem ocupadas pelo inevitável crescimento populacional. O citado consultor jurídico do Ministério do Meio Ambiente nota ainda que "as áreas urbanas já não possuem vegetação natural, e aquelas que ainda existem entremeadas com espécies invasoras não exercem nenhuma função ambiental, ao contrário, muitas vezes prestam, apenas, ao acúmulo de lixo e criadouros de animais peçonhentos. Não se pode, ainda, olvidar que os cursos d"água nos centros urbanos já se acham totalmente drenados e, portanto, alterados, física e quimicamente, em virtude dos arruamentos ou em razão dos despejos de esgotos domésticos e industriais in natura". [21]
Vale acrescentar que, em razão da necessidade de flexibilização do regime jurídico dessas áreas especialmente protegidas, houve, além das três alterações já citadas no item 3 supra [22], a supressão da alínea "i" do art. 2º da Lei 4.771/65. Com efeito, o exercício da hermenêutica jurídica sobre a questão não pode perder de vista o relevante fato de que as áreas metropolitanas deixaram de ser incluídas no elenco das APPs [23]. Em mais uma tentativa de aclarar a incompatibilidade entre as APPs e as áreas urbanas, a Lei 7.803/89 suprimiu a alínea "i" e acrescentou o parágrafo único ao artigo 2º, segundo o qual, em se tratando de áreas urbanas, devem ser aplicados os planos diretores e as leis de uso do solo. [24]
No particular, vale citar as palavras do Procurador Federal, em exercício no Ibama/Bahia, Dr. Jackson Leal Lisboa Junior, cuja larga experiência na aplicação da legislação ambiental federal nos brinda com o lúcido posicionamento:
"as APPs em área urbana, são especialmente protegidas, mas tem outro regime jurídico, respeitados os princípios e limites do código. Este regime é baseado no uso sustentável dos recursos naturais compatíveis com o meio ambiente urbano. Este regime de uso está amparado no estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), na Lei de Parcelamento do Solo Urbano (6.766/79), na lei de Zoneamento Costeiro (7.661/88), e nas demais leis urbanísticas municipais.
(...)
Viu-se, na prática, a necessidade de se flexibilizar o regime jurídico dessas áreas especialmente protegidas ante à incompatibilidade de sua manutenção integral no meio ambiente urbano."
Sendo assim, por absoluta ausência de função social para a norma, não se poderia interpretar o Código Florestal de modo a concluir como aplicáveis para núcleos urbanos as limitações das áreas de preservação permanente criadas para a zona rural. Não seria razoável admitir a proteção irrestrita dos recursos naturais em área urbana, pois, em última instância, essa proteção, em muitos casos, não traria benefício algum, ao contrário, prejudicaria o interesse da comunidade. A proteção aos recursos naturais situados em centros urbanos deve ocorrer de acordo com o caso concreto.
"A interpretação, levando-se em consideração todos os fatores a ela relacionados, deve se dirigir para uma conclusão que privilegie o meio ambiente, sem, contudo, obstar a produção e o desenvolvimento. Esta é a finalidade da norma." [25]
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5. TUTELA DOS RECURSOS NATURAIS E DISCIPLINA DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO EM ÁREA URBANA
Pelo rigor e generalidade das normas contidas no Código Florestal, seria temerosa sua aplicação indistinta a todos os espaços, muito mais por se tratar o Brasil de um país com dimensão geográfica continental. Neste contexto, bem interpretar a lei 4.771/65 é buscar a concretização da justiça e da harmonia social através da sua adequação à realidade. As normas ambientais devem necessariamente ser entendidas como instrumento jurídico para o desenvolvimento sustentável preconizado nos artigos 225 e 170, inciso III, da Magna Carta, inspirados nos amplos debates internacionais sobre o uso racional dos recursos naturais.
Interessante notar que a preocupação da comunidade internacional com os limites do desenvolvimento mundial data da década de 60, quando tiveram início as discussões sobre os riscos da degradação do meio ambiente. A ONU promoveu uma Conferência sobre o Meio Ambiente em Estocolmo (1972), a partir da qual se acirraram as discussões sobre o ecodesenvolvimento, o que propiciou o sucesso da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992 (Rio-92). Na Rio-92 foram proclamados os princípios do Direito Ambiental Internacional e a expressão "desenvolvimento sustentável" fora consolidada e ganhou destaque, a ponto de se tornar a pedra de toque da tutela jurídica ambiental em todo o Planeta.
De acordo com o princípio fundamental do desenvolvimento sustentável, o homem deve compatibilizar o progresso econômico com a capacidade de a natureza repor os recursos naturais dela retirados ou utilizados e com a preservação do que resta do patrimônio natural. Não se pretende com isto cercear a atividade econômica, ao contrário, esta foi reconhecida como essencial para a satisfação das necessidades e aspirações humanas. O Brasil, inclusive, ganhou destaque na comunidade internacional porque, durante a Convenção de Estocolmo/72, liderou os países do Terceiro Mundo em campanha contra a "Teoria do Crescimento Zero" proposta pelas nações desenvolvidas, defendendo seu direito ao desenvolvimento [26].
Após estas breves considerações sobre o cerne do Direito Ambiental no globo, necessário se faz o retorno à análise do ordenamento jurídico pátrio. A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal têm competência comum para proteger o meio ambiente, aplicando-se a regra do interesse preponderante para que seja delimitada a área de atuação de cada ente (art. 23, VI, CF/88). Como a disciplina do espaço urbano é de peculiar interesse local, está inserida no âmbito da competência do Poder Público Municipal, que tem a obrigação de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Com efeito, a Constituição Federal/88, estabelece competências expressas em matéria de direito urbanístico, e confere aos Municípios competência privativa para legislar em matéria de desenvolvimento e organização dos centros urbanos, através dos planos diretores de parcelamento e uso do solo e outras leis do âmbito municipal. [27] O plano diretor é, pois, o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, conforme os artigos 30, I e 182, §§1º e 2º, CF/88.
Emerge neste instante mais um crucial ponto para reflexão sobre o tema, ou seja, o fato do Código Florestal, Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, ser anterior à Constituição Federal de 1988. Estando esta lei federal em vigor até os dias atuais diz-se que ela foi recepcionada pela Constituição, mas toda lei, seja ela federal ou estadual ou, ainda, municipal, deve ser interpretada à luz da Lei Maior de um país, e não o oposto. Ora, apenas a partir da vigência da CF/88 o Município passou a ser membro da federação e, com isto, a Magna Carta "atribuiu ao Município a liderança e a primazia na condução do processo de desenvolvimento urbano e na sua execução e alcançou a proteção ambiental com vistas ao equilíbrio ambiental à condição de direito de todos, dever do Poder Público e da sociedade" [28].
Não se pode emprestar qualquer interpretação ao Código Florestal sem partir do pressuposto de que o legislador respeitou ao pacto federativo, especialmente a competência dos Municípios para ordenar o uso e ocupação do solo ao mencionar a área urbana em seus artigos art. 2º, parágrafo único, art.4º, §2º, e art.22, parágrafo único. Assim, a edição da Lei 7.803/89 que, a um só tempo, revogou a letra "i", que incluía áreas metropolitanas no elenco das APPs, e acrescentou o parágrafo único ao art. 2º da lei 4.771/65, teve o objetivo de excepcionar a regra geral de intocabilidade das APPs prevista no caput ao determinar que, em áreas urbanas, sejam observados os planos diretores e leis de uso do solo.
Além disso, em 10 de julho de 2001, entrou em vigor o Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 e estabelece diretrizes gerais de política urbana, de cumprimento obrigatório por todos os entes federados [29]. Com a edição desta lei, a União exaure sua competência privativa em matéria urbanística instituindo diretrizes para o desenvolvimento urbano, conforme determinado pelo art. 21 da CF/88 [30]. Ao fixar as diretrizes gerais de ordenação urbana, o Estatuto da Cidade deixa bem evidente que, ao exercer sua competência para legislar sobre uso e ocupação do solo, o Município deve assegurar a proteção do meio ambiente, haja vista a letra de vários incisos do seu art. 2º, in verbis:
"Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I " garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
(...)
IV " planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
(...)
VI " ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
(...)
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
(...)
VIII " adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
(...)
XII " proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
(...)
XIII " audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV " regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; (...)"
Cabe, pois, ao Município, sob pena de responsabilidade, proteger os recursos naturais existentes nos sítios urbanos sem perder de vista o objetivo maior da tutela ambiental: o bem estar social. Por isto mesmo, impõe o parágrafo único do artigo 3º da Lei de parcelamento do solo (lei 6.766/79), alterado pela Lei 9.785/99, uma série de restrições para tutela de áreas ambientalmente sensíveis (terrenos alagadiços, terreno com declividade, áreas de preservação ecológica):
Art. 3º Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definida pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal.
Parágrafo único. Não será permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;
II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;
III - em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;
"V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção." (grifos nossos)
Enfim, em zona urbana aplica-se a legislação ambiental na medida em que a proteção dos recursos naturais for compatível com a ordenação do solo. Importante lembrar que as leis de uso e ocupação do solo, como os planos diretores municipais, são elaboradas exatamente para adequar a tutela ambiental à realizada e necessidade urbanas. Sendo assim, a competência da União para legislar sobre matérias ambientais, através de normas gerais, não pode anular a competência do Município para regular a ordenação urbanística em seu território tampouco prejudicar o cumprimento do dever municipal de assegurar a função social da cidade e o bem estar de seus habitantes. Neste sentido, são esclarecedoras as palavras de Luís Carlos Silva de Moraes [31] :
"a regulamentação florestal dentro do perímetro urbano do município está diretamente ligada diretamente à vontade desse ente federativo".
A competência do Município, fixada em razão do interesse local, há de ser respeitada, afinal, o Poder Local é quem mais conhece a realidade e as condições de sua região, e, portanto, o que tem maior capacidade para confeccionar uma norma válida, eficaz e mais próxima à realidade. Tratando brilhantemente do assunto, vale a pena conferir a lição do mestre Celso Ribeiro Bastos [32]:
"O conceito-chave utilizado pela Constituição para definir a área de autuação do Município é o interesse local. Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais".
Importante ainda trazer à baila o conceito, dado pelo Estatuto da Cidade em seu art. 39, para função social da propriedade urbana. Dispõe o referido artigo que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes do art. 2º daquela lei. E mais, "sendo que a propriedade urbana somente cumprirá a sua função social (portanto estará sendo usada constitucionalmente) se atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor" [33].
Assim é que aquilo que for disposto no plano diretor das cidades, em razão do princípio da especialidade, deve sobrepor qualquer outro dispositivo legal mais abrangente ou geral. Não é demais lembrar que, ao disciplinar a organização e utilização do solo urbano, o Município contempla a proteção de mananciais e áreas verdes. Além disto, a aprovação de um plano diretor é precedida, via de regra, por ampla participação da comunidade e discussões técnicas que propiciam debates sobre a tutela dos recursos naturais e impactos ambientais locais. Deve-se reconhecer a legitimidade do Município para disciplinar o uso e a ocupação do solo e a sua liberdade para incorporar ou não, através de lei, os limites previstos no Código Florestal.
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6. CONCLUSÃO
A imperfeição na redação do Código Florestal, especialmente na letra do parágrafo único do artigo 2º, acrescido pela Lei 7.803/89, não pode servir de justificativa para a aplicabilidade de restrições das áreas de preservação permanente para os perímetros urbanos definidos por lei municipal e para as regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.
A Constituição Federal ampara o entendimento supra. Inicialmente, cumpre asseverar que o Município possui competência para promover o ordenamento territorial (CF, art. 30, VIII) e para proteger o meio ambiente (CF, art. 23). O artigo 182 da Magna Carta confere a tônica da tutela dos recursos naturais em área urbana ao estabelecer que, ao disciplinar o uso e ocupação do solo urbano devem o Município "ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes" e, também, que "a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor". Como o plano diretor já contempla a proteção dos recursos naturais nas áreas urbanas (Lei 10.257, arts. 1º e 2º), o Código Florestal somente pode ser aplicado às cidades naquilo que for compatível com o espaço urbano, inclusive no que tange às restrições previstas no seu artigo 2º.
Não se pode perder de vista que a legislação ambiental brasileira, na esteira da normatização ambiental em todo o mundo, foi erigida e necessariamente há de ser interpretada como suporte jurídico para o desenvolvimento sustentável, não se admitindo que dos textos legais sejam extraídas estéreis conclusões que, em última instância, prejudiquem o bem-estar social, no caso, das comunidades urbanas que necessitam de obras de infra-estrutura, de construção de novas moradias e de centros comerciais.
A organização de áreas urbanas deve seguir regras próprias e adequadas à realidade urbana, o que, muitas vezes, no que concerne à proteção ao meio ambiente, serão distintas daquelas normas aplicáveis ao meio rural. Desse modo, urge a flexibilização da tutela dos recursos naturais nas cidades, de modo a conciliá-la com o crescimento econômico e com o interesse social.
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Notas
01 Del Grossi, S. R. De Uberabinha a Uberlândia: os caminhos da natureza - Contribuição ao estudo da geomorfologia urbana. Tese de Doutorado. São Paulo, 1991.
02 A Constituição do Estado da Bahia identifica novas áreas de preservação permanente, mas o dispositivo terá vigência plena apenas quando for criada a lei regulamentadora a que se reporta o caput do seu artigo 215.
03 "Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizado e motivado em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
1º A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2º deste artigo."
04 "Art. 4º, § 2º A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico."
05 "Art. 4º, §3º O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente.
4º "O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor."
06 Parágrafo único acrescido pela Lei nº 7.803, de 18/07/89.
07 Araújo, S. M. V. G. de, Consultora Legislativa da Área XI Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organização Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional, no artigo As Áreas de Preservação Permanente e a Questão Urbana, www2.camara.gov.br/publicacoes/ estnottec/tema14/pdf/207730.
08 Magri, R. V. R. e Borges, A. L. M. Vegetação de Preservação Permanente e área urbana " uma interpretação do parágrafo único, do art. 2º, do Código Florestal. In Revista do Direito Ambiental, ano I, vol. 2, São Paulo: Revista dos Tribunais, junho de 1996.
09 Fink, D. R. e Pereira, M. S. Vegetação de Preservação Permanante e Meio ambiente urbano. In Revista do Direito Ambiental, ano I, vol. 2, São Paulo: Revista dos Tribunais, junho de 1996.
10 Amadei, V. C. e Amadei, V. de A. Como lotear uma gleba: o parcelamento do solo urbano em seus aspectos essenciais. São Paulo: Universidade SECOVI SP, 2001.
11 Lomar, P. J. V. O Parcelamento do Solo para Fins Urbanos (Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, com as inovações da Lei nº 9.785, de 29 de janeiro de 1999). In As Leis Federais mais importantes de Proteção ao Meio Ambiente comentadas. Moraes, R. J., Azevedo, M. G. de L. e Delmanto, F. M. de A. (coordenadores). Rio de Janeiro : Renovar, 2005. (Págs. 69 e 70)






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